Проект постановления судьи Репина Р.Р.

22 февраля 2014

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 8 ноября 2013 года. № 01-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 65 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 29 ДЕКАБРЯ 2012 г. № 273-ФЗ

«ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

г. Санкт-Петербург 8 ноября 2013 года

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего – Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Р.Р. Репина, судей Ю.В. Борисовой, А.А. Колбина, А.А. Папуловой, А.М. Сакеяна, А.В. Тимченко,

с участием представителей гражданина С.А. Сафронова – кандидата юридических наук Д.Г. Чумаченко, полномочного представителя Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.А. Титова, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации И.О. Никоновой,

руководствуясь частью 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части 1, частями 3 и 4 статьи 3, частью 1 статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности нормы предложения первого части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина С.А. Сафронова.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.М. Сакеяна, объяснения представителей сторон и заключения экспертов, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Заявитель, гражданин С.А. Сафронов, оспаривает конституционность нормы, предусмотренной предложением первым части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в соответствии с которой за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер.

Поводом к обращению гражданина послужила обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации, а именно частям 1 и 2 статьи 7, статье 18, части 1 статьи 38 и части 2 статьи 43 оспариваемое законоположение.

Как следует из представленных материалов дела С.А. Сафронов обратился к мировому судье Кировского района г. Екатеринбурга с требованием о признании одностороннего изменения ценовых условий договора возмездного оказания услуг недействительными и возврате сумм исполненного по названному недействительному условию договора (неосновательное приобретение) к Государственному бюджетному образовательному учреждению Свердловской области «Детскому саду № 10 Яблочко».

Мировой судья в удовлетворении заявленных исковых требований отказал на основании того, что 1 сентября 2013 года в силу вступил Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», который в нормах части 2 статьи 65 отменил какое-либо ограничение в размере платы за посещение дошкольного образовательного учреждения, оставив вопрос определения цены договора возмездного оказания дошкольных образовательных услуг полностью на усмотрение учредителя организации дошкольного образования. К тому же, в соответствии с договором возмездного оказания услуг, заключенного между истцом и ответчиком, ответчик имеет право изменять стоимость обучения в одностороннем порядке.

С.А. Сафронов обратился с апелляционной жалобой на решение мирового судьи в Кировской районный суд г. Екатеринбурга. Апелляционным определением Кировского районного суда от 16 октября 2013 года решение Кировского мирового судьи г. Екатеринбурга оставлено без изменений, а жалоба С.А. Сафронова, - без удовлетворения.

По мнению заявителя, оспариваемое законоположение не соответствует нормам Конституции Российской Федерации и грубейшим образом противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права.

2. Согласно норме части 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Норма части 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации устанавливает необходимость охраны в Российской Федерации труда и здоровья людей, установления гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развития системы социальных служб, установления государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

В соответствии с нормой части 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации материнство и детство, семья находятся под защитой государства.

Согласно норме части 1 статьи 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. Конституционная норма части 2 статьи 43 Конституции Российской Федерации устанавливает гарантии общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Следует отметить, что законодатель в оспариваемом положении не указывает на необходимость оплаты дошкольных образовательных услуг, а устанавливает плату именно за уход и присмотр за ребенком. Необходимо иметь в виду, что оказание образовательных услуг и услуг по содержанию ребенка в сфере деятельности дошкольных образовательных учреждений несмотря на их качественное отличие, находятся между собой в неразрывном единстве.

По этой причине, установление в какой-либо форме препятствий для доступа к получению услуг по содержанию ребенка в учреждениях дошкольного образования приводит к невозможности получения самого дошкольного образования. Вследствие этого в неразрывном единстве следует рассматривать оспариваемое законоположение и имеющиеся в Конституции Российской Федерации гарантии на получение образования.

Из системного толкования названных конституционных положений следует вывод о необходимости создания в Российской Федерации таких условий, которые бы способствовали максимально возможному в условиях подлинного народовластия равномерному содействию благу всех граждан и к максимально возможному равномерному распределению жизненных тягот. Главная задача социального государства – достижение такого общественного развития, которое основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности.

Социальное государство призвано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ, чтобы обеспечить каждому достойное человека существование. Средством, которое использует социальное государство, чтобы противостоять превратностям судьбы, является социальное обеспечение.

Конституционный Суд Российской Федерации ранее в Постановлении от 16 декабря 1997 г. № 20-П указывал на то, что развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием осуществления функций социального государства.

Провозглашенные в Конституции цели внутренней политики Российской Федерации как социального государства связывают обязанности социального государства не только с охраной труда и обеспечение должного уровня здоровья людей, установлением государственного минимального размера оплаты труда, но и с социальным обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, которое может осуществляться в различных формах, в частности, путем установления доступного дошкольного образования.

Социальный потенциал семьи – это ее возможный вклад в жизнедеятельность и развитие общества, ее роль в решении стоящих перед ним задач. Семья одинаково важна и для отдельных граждан и для общества и государства в целом.

Одной из важнейших целей социального государства является сглаживание социального неравенства, преодоление его крайних форм. Способы, применяемые государством для достижения этой цели, различны. Ими могут быть социальные коррективы, вносимые в общественные отношения, например, создание условий максимальной доступности образования.

Забота о семье, материнстве, отцовстве и детстве означает создание обществом и государством социально-экономических, политических, идеологических и нравственных предпосылок для прочной, здоровой семьи, полноценного материнства, отцовства и детства, заботу о матери и ребенке, охрану их прав.

Образование – процесс развития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задача образования – знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру. Политика государства в сфере образования основывается на многих принципах, вытекающих из функций социального государства, в частности, одним из основных принципов выступает общедоступность образования.

Учитывая процессы глобализации и сближения правовых систем государств, норма части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации указывает на то, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международное сообщество, принимая во внимание необходимость обеспечения благополучия семьи, материнства, отцовства и детства, в Конвенции ООН о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) в норме статьи 26 устанавливает правило, в соответствии с которым государства-участники признают за каждым ребенком право пользоваться благами социального обеспечения. Названная Конвенция в норме пункта 1 статьи 27 содержит положение, в соответствии с которым государства-участники признают право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного духовного, нравственного и социального развития ребенка.

В Международном пакте от 16 декабря 1966 года «Об экономических, социальных и культурных правах» содержится ряд правоположений, касающихся необходимости охраны семьи, материнства, отцовства и детства.

Так, согласно норме пункта 1 статьи 10 Пакта семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании.

В соответствии с нормой пункта 1 статьи 11 Международного пакта участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства - участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии.

Международное сообщество в нормах статьи 13 Пакта устанавливает, что участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на образование. Они соглашаются, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам. Они далее соглашаются в том, что образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.

Таким образом, в Российской Федерации должны быть созданы все условия, необходимые для обеспечения нормального существования семьи, охраны семьи, материнства, отцовства и детства. В частности, государством должно быть гарантирована всеобщая доступность к образованию, в том числе к дошкольному.

3. Ранее в Законе РФ «Об образовании» в норме части 2 статьи 52.1., указывалось, что размер родительской платы за содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, не может превышать 20 процентов затрат на содержание ребенка (присмотр и уход за ребенком) в соответствующем образовательном учреждении, а с родителей (законных представителей), имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - 10 процентов указанных затрат.

Таким образом, до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» публичный (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) учредитель не мог абсолютно свободно устанавливать размер платы за присмотр и уход за ребенком. Установление верхнего размера платы за содержание ребенка было определено законодателем, вследствие этого публичный учредитель не мог установить плату большую, чем это было определено в законе. Следует отметить, что частный учредитель в соответствии с ранее действовавшим законом не был стеснен в свободном установлении платы за содержание ребенка.

Историческое толкование рассматриваемых законоположений позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель предпочел отказаться от стеснений публичных учредителей в вопросах установления цены за присмотр и уход за ребенком в дошкольных образовательных учреждениях.

Учитывая необходимость максимального удовлетворения социальных потребностей граждан в образовании, а также руководствуясь особой значимостью охраны детства, нормального развития детей, их социализации и приобретения коммуникативных навыков, публичная власть (государственная и муниципальная) должна создавать такие условия, которые позволяли бы каждому иметь доступ к дошкольному образованию. Исходя из предназначения публичной власти, деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений по предоставлению услуг по присмотру и уходу за ребенком имеет ярков выраженное публично-правовое значение, поскольку именно при помощи публичных дошкольных образовательных учреждений публичная власть реализует свои социальные функции в сфере дошкольного образования.

Таким образом, федеральный законодатель, допуская возможность свободного, ни чем не стесненного установления стоимости оказания услуг по присмотру и уходу за ребенком публичным учредителем организации дошкольного образования, создает препятствия в реализации конституционных предписаний об общедоступности образования, а именно доступности образования дошкольного.

Относительно возможности свободного установления размера платы за уход и присмотр за ребенком частным учредителем организации дошкольного образования необходимо иметь в виду, что в отличие от финансируемых публичным образованием учреждений (государственных и муниципальных) частные учреждения в большинстве случаев имеют наименее стабильную и прочную имущественную основу. Поэтому установление верхнего предела в отношении определения платы частным учредителем за присмотр и уход за ребенком способно подорвать частную систему дошкольного образования и привести к ее частичному или даже полному распаду, что само по себе сильнейшим образом способно подорвать социальное устройство Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 68, частью 2 статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации,

постановил:

1. Признать предложение первое части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере и в той части, в какой оно позволяет частному учредителю организации дошкольного образования свободно устанавливать плату за присмотр и уход за ребенком.

2. Признать предложение первое части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» не соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере и в той части, в какой оно позволяет публичному (государственному и муниципальному) учредителю организации дошкольного образования свободно устанавливать плату за присмотр и уход за ребенком.

3. Федеральному законодателю надлежит в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления – в срок до 31 июля 2014 года внести необходимые изменения в сфере оплаты оказания услуг по уходу и присмотру за ребенком, с учетом дифференциации субъектов-учредителей организаций дошкольного образования.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд

Российской Федерации